Cuando el regulador es el héroe
Palos, zanahorias y batutas
Como explica la economista Marianna Mazzucato en “The Entrepreneurial State”, el invento más exitoso del siglo XXI, el iPhone, no habría sido posible sin la inversión pública. Para demostrarlo menciona hasta 12 tecnologías financiadas por organismos gubernamentales que lo hicieron posible.
De igual forma cabe atribuir buena parte del desarrollo de la energía solar fotovoltaica al impulso que distintos gobiernos le han ido prestando desde su concepción, y en particular al empujón más reciente que ha supuesto su inclusión en la estrategia industrial de China. Lo que sin duda ha facilitado su desarrollo hasta llegar a convertirse en la energía más barata de la historia, con una caída de sus costes superior al 99% desde los 1970s, y al 90% desde 2010.
Y es que el desarrollo de tecnologías y sus beneficios sociales es con frecuencia una secuela del “buen gobierno”. Los lugares de dónde viene la innovación se han beneficiado de un primer impulso. Del llamado capital catalítico, que facilita las fases más difíciles.
La otra cara de ese buen gobierno es detener lo que amenaza el bien general. Hacer menos atractiva la opción menos deseable. Y así evitar perjuicios o costes sociales.
Palos y zanahorias
Porque la regulación es una herramienta muy poderosa. Podemos pensar en el buen gobierno como un superhéroe armado de “palos y zanahorias”: incentivos que modulan el comportamiento de las fuerzas de la sociedad y el mercado conforme a los beneficios sociales y medioambientales que no son capaces de capturar por sí mismas. En jerga económica, “internalizar las externalidades”.
Un excelente ejemplo son las emisiones de gases de efecto invernadero, una externalidad negativa “de libro”: el que emite impone costes a toda la sociedad (calentando el planeta y cambiando el clima), en lugar de soportarlos directamente.
Contra estas conductas, el regulador ha desarrollado instrumentos como el “carbon tax”, o impuesto a las emisiones de gases de efecto invernadero. En el caso de la Unión Europea, el esquema de cap & trade del ETS no sólo incluye “palos”, en forma de coste para el que exceda su cuota, sino también “zanahorias” para el que reduzca más rápidamente sus emisiones. Pagar más o menos - también una solución “de libro”.
Armas que permiten que el regulador, aún no siendo el creador de las soluciones frente a problemas como el cambio climático, sí pueda ser desencadenante para su adopción y desarrollo. Y evitar perjuicios y costes futuros a la sociedad.
¿Un héroe con pies de barro?
Tales son los poderes del regulador que esperamos que pueda con todo. Y que, ante la duda, le invocamos como el responsable de aportar la solución. Esperando que prohíba e incentive con criterio en nombre de nuestros intereses.
Pero la realidad es mucho más compleja. Y al regulador le pasa como a algunos superhéroes, que tiene que enfrentarse a más dificultades de las esperadas.
El mundo de los palos y zanahorias está lleno de paradojas, de las que muchas veces ni somos conscientes. Como que, incluso entre los Estados que fomentan mecanismos para reducir las emisiones de CO2, muchos mantienen zanahorias a los productores de combustibles fósiles, en forma de subsidios o impuestos inferiores a los de la electricidad. O palos ocultos a la transición energética en forma de burocracia y normativas que encarecen y retrasan el despliegue de las nuevas tecnologías necesarias, como las renovables.
El mayor obstáculo
Porque el mayor obstáculo para que el regulador pueda lograr resultados somos con frecuencia nosotros mismos. Porque nos parece bien que se priorice el interés general siempre que nos vaya bien. Hasta que saca el NIMBY que todos llevamos dentro.
Lo estamos viendo todos los días. Con los “gilet juanes” (chalecos amarillos) que se opusieron al impuesto sobre los combustibles de Macron y desde entonces su mandato no volvió a ser el mismo. Con los NIMBYs que se oponen a la construcción de molinos eólicos y placas solares en su cercanía. Con los consumidores que se niegan a ajustar la temperatura de sus termostatos y aires acondicionados aunque haya retos de suministro energético. Y no están dispuestos a tolerar que les salga más caro - ni a que les molesten explicando que es resultado de un “carbon tax”.
Tanto que han acabado por proliferar los movimientos de “anti-climate backlash” que prefieren negar la gravedad del cambio climático a realizar sacrificios en su estilo de vida. A su vez espoleados por políticos que huelen cualquier oportunidad para capitalizar descontentos, en clave de discurso populista. A lo que las democracias, con sus cortos ciclos electorales, son particularmente sensibles.
Problemas que en parte son culpa del regulador, si se olvidó de ponerse en su lugar. Porque el problema de los “gilet jaunes” no era que quisieran negar el cambio climático, era que se negaban a ser ellos los que pagaran la factura con su coste de vida. Por eso pedían más empatía y menos excel.
Porque el palo y la zanahoria pueden ser herramientas eficaces si se saben utilizar. Pero no son una varita mágica, que produce efectos por su mero uso. Se parecen más, en todo caso, a una batuta, que puede marcar el ritmo a la orquesta, pero que requiere una atención máxima para asegurar que todos vamos en la misma dirección. Y nadie se queda atrás.
Zanahorias > palos
Atención que implica preguntar qué es lo que está dispuesta a aceptar la gente. Recordando que a nadie le gustan los palos, pero a todo el mundo le gustan las zanahorias.
Los economistas han estudiado este fenómeno, y son bastante unánimes en que las zanahorias tienen una tasa de éxito superior a los palos. Como explica Noah Smith:
La “carbon tax” se ha enfrentado de forma consistente a dificultades para lograr tracción, probablemente porque la capacidad de la gente de soportar reducciones en su consumo para salvar el clima es extremadamente baja. Pero los subsidios de tecnologías verdes han triunfado en muchos sitios. Si eliges una política climática, es buena idea considerar qué va a aceptar la gente.
Eric Lonergan y Corinne Sawers, autores del libro “Supercharge Me: Net Zero Faster”, destacan la efectividad de lo que llaman EPIC, o “incentivos positivos extremos para el cambio”, una especie de festín de zanahorias, que explican así:
Los precios del CO2 no alteran en mucho las decisiones de la gente cuando hay pocas alternativas a los “productos sucios”, o cuando estas son caras. Los impuestos elevados sobre el combustible, por ejemplo, tienden a provocar una revuelta climática contra las políticas medioambientales, como en los “gilets jaunes”, sin llegar a alterar en mucho las emisiones del transporte.
Para que los consumidores impulsen los grandes cambios que requiere la descarbonización, como comprar un vehículo eléctrico o instalar una bomba de calor, se requieren “incentivos positivos extremos para el cambio” ( EPICs). Como en el caso de Noruega, que eximió a los coches eléctricos del impuesto de circulación, redujo sus tasas de parking y les dio acceso a los carriles de autobús, lo que explica que más del 90% de sus ventas sean eléctricas… Para triunfar hay que luchar en todos los frentes.
Un mundo de zanahorias parece más coherente con votantes ansiosos que lo quieren todo. Pero no parece suficiente como fórmula para todos los problemas y sus costes pueden no ser asumibles.
De corregir a apuntar el destino
Difícil vida la del regulador moderno en las sociedades libres. De tanto invocarle para que actúe en cuanto nos encontramos un problema e increparle cada vez que la solución nos perjudica, podemos llevarle a paralizar cualquier avance que merezca la pena, y eso sí que sería peligroso. Adiós iPhones y placas solares y hola problemas que hemos diferido al futuro.
De nuevo Mazzucato, en su nuevo libro “The Common Good Economy”, señala como principal problema el modelo mental: Seguimos pensando en el Estado como el que puede “cerrar el hueco”, corrigiendo lo que no funciona. Y propone pasar de un modelo de corrección a posteriori a otro de marcar objetivos desde el principio.
Lo que requiere la medida del valor real de las cosas para la sociedad, internalizando las externalidades, con principios tan sencillos como “el que contamina, paga”. Porque lo mal asignado lo acabaremos pagando. Nosotros o los que vengan.
Y tal vez la heroicidad sea eso. Seguir utilizando el palo y la zanahoria con la destreza de una batuta, pero, sobre todo, ser honestos con los votantes y explicarles que conseguir las cosas que valen la pena cuesta, y no va a ser un camino de rosas, por mucho que se intenten minimizar los sacrificios, pero al final sale a cuenta. Volver a ilusionar y apuntar a un destino a largo plazo.
¿Todavía te crees a Mazzucato?